Катастрофа или выход: чем грозит и что облегчит масштабная реформа на селе

"Катастрофа", "безобразие" – так отзываются о предстоящей реформе местного самоуправления ее противники. "Правильный путь, который пойдет на пользу людям и отстроит систему", – говорят сторонники. Но и те, и другие сходятся в одном – одним "перетряхиванием" системы местной власти всех проблем не решишь, нужно менять налоговое законодательство и давать муниципалитетам больше денег. "Толк" собрал разные мнения, чтобы понять, как будущая реформа изменит жизнь людей, какие риски или возможности несет.

Напомним, законопроект "Об общих принципах организации местного самоуправления в единой системе публичной власти" приняли в Госдуме в первом чтении. До 23 февраля принимаются отзывы к нему. Изменение 1. Сельской власти больше не будет

Проект закона предполагает упразднение поселенческого уровня власти – не будет ни сельсоветов с их депутатами, ни глав. Будет два вида муниципальных образований: городской и муниципальный округа. Последний станет, по сути, преемником района. В селах будет работать представитель администрации округа.

"То, что упраздняют поселенческий уровень, – это катастрофа, – считает Андрей Кривов, коммунист, зампред профильного комитета краевого заксобрания. – Ведь это президент сказал, что местная власть должна быть в шаговой доступности. Но ее ликвидируют. Местное самоуправление в моем понимании – это когда депутат живет рядом с избирателем, когда человек идет по улице и может встретить главу сельсовета, что-то обсудить. А когда избиратель живет за 100 км от административного центра, это сложно назвать местным самоуправлением".

Эксперты делят проблему на две части: о депутатах и о главах. Самые полярные точки зрения – по вопросу "нужности" сельских депутатов.

"Сельсовет – это в первую очередь депутаты. Это те люди, которые представляют интересы своих земляков. Предлагаемый проект реформы их отстраняет от работы, их просто не будет, – говорит Светлана Агаркова, глава Алейского района и Совета муниципальных образований края. – В нашем районе во всех сельсоветах 178 депутатов – добровольных помощников. Это основа всего местного самоуправления".

Глава Бобровского сельсовета Первомайского района Сергей Ванпилин также уверен, что депутаты "играют самую основную роль":

"Они живут среди людей, напрямую с ними общаются, избираются из населения, доносят все основные проблемы и пожелания населения до нас, администраторов. Люди из отдаленных сел уже не смогут так напрямую, как через своих депутатов, достучаться до районных властей. Да и не наездишься в райцентр".

По словам Светланы Агарковой, именно депутаты, например, были авангардом в реализации программы поддержки местных инициатив, когда жители сами выбирают, что им нужно сделать в селе, а край выделяет львиную долю средств (до 1,3 млн рублей), но при условии софинансирования со стороны сельсовета и самих жителей.

Однако другие эксперты констатируют: сельские депутаты сегодня в отсутствие денег в местных бюджетах и серьезных полномочий фактически ничего не решают, а вот проблем с их избранием – тьма.

"С тем, что депутат несет активность, я согласен. Что он является гласом народа – тоже. Но с тем, что он играет значимую роль при реализации каких-то программ, – нет", – говорит Александр Пластеев, глава Залесовского округа, который первым в крае заработал в таком статусе с 1 января.

В районе до преобразования было 99 депутатов. Сейчас 19 – в окружном совете депутатов, они представляют разные территории округа. "И у нас не возникло никакого правового вакуума или ситуации, когда бы люди не знали, к кому обратиться". Напротив, некоторые процессы стали проще.

"Раньше депутаты сельского поселения должны были сделать запрос депутату районного уровня, тот поставить на обсуждение. Сейчас путь короче. И не всегда даже дело в финансировании, – объясняет Пластеев. – Вот нам нужно закупать мусорные баки – собрались, быстро решили, кому сколько надо. В одно из сел требовалось четыре бака – поставили и забыли. А если бы был сельсовет, то сначала вопрос обсуждали бы там, начали бы разглагольствовать: власть плохая, не мусорная реформа, а обдираловка. А вопрос, напомню, – поставить четыре бака и закрыть тему".

Пластеев настаивает: депутаты могут что-то решать, только если в поселении есть финансовый ресурс. И именно программу поддержки общественных инициатив он также приводит как пример, но свидетельствующий о первоочередной роли вовсе не депутатов из сел:

"Какой бы активный ни был гражданин, в каком бы статусе он ни был, ничего не получится, если в сельском поселении нет средств для софинансирования".

В 2020 году Залесовский район стал единственным, которому одобрили все 22 заявки по этой программе. "А почему? А потому что мы заранее заложили в бюджете района 4 млн рублей для софинансирования", – говорит Пластеев.

Кандидатов не найти

При этом именно в Алтайском крае есть гигантская проблема с сельскими депутатами – их очень много, более 6 тыс. человек. И на местах уже которую кампанию стоит проблема острейшего дефицита кандидатов.

Об этом еще в прошлом году говорил Александр Романенко, спикер краевого парламента и лидер алтайских единороссов: он напоминал, что трудно было уже в кампанию 2017 года, к 2022-му она как минимум не улучшилась. По его мнению, преобразование хотя бы части районов в округа могло хоть немного снять остроту.

Сейчас в Алтайском крае, согласно уставам муниципалитетов, 6 057 депутатов, из них по факту работают 5 701, сообщили "Толку" в департаменте внутренней политики правительства региона. В городах – 225 депутатов (по факту – 216), в районах и Залесовском округе – 1 134 избранника (по факту – 1 080).

"Мои коллеги, главы районов, сейчас находятся в сложном положении – к сентябрю они должны найти кандидатов в депутаты и районных, и сельских представительных органов. Да и не по одному, ведь нужно обеспечить альтернативность выборов! – говорит Пластеев. – А люди, зная, что депутат не имеет толком ни финансовых рычагов, ни каких-то других, говорят: "А зачем я туда пойду? Дороги чистить? Я и так чищу". Отпугивает еще и перспектива сдавать декларации.

Избранник народа или назначенец?

Относительно будущего глав эксперты высказываются не так остро, поскольку уже сейчас понятно, что представитель исполнительной власти в селе все равно будет – как назначенец от окружной администрации.

Здесь основные споры идут вокруг из избираемости. Скажем, Андрей Кривов уверен, что "есть разница между избранным главой и муниципальным служащим, даже если он весь день будет добросовестно сидеть на месте". Он приводит пример Хмелевского сельсовета, где глава фактически за сутки смогла решить проблему перегоревшего насоса и вернуть водоснабжение жителям, поскольку понимала, что они ее выбрали и она перед ними в ответе.

"А как будет с чиновником? Вечером к представителю администрации прибегут жители и скажут, что насос сгорел. А он ответит, что, да, ситуация сложная, немедленно проинформируют администрацию и после этого спокойно поедет домой. Может быть, я ошибаюсь", – предположил Кривов.

Но, например, и Светлана Агаркова, и Александр Пластеев считают, что в этом случае все зависит от человека, а не от способа его избрания или назначения.

Но глава Залесовского округа уверен, что подход в принципе должен быть иным – глава села не должен сам менять насос. Централизованная коммунальная служба сработает куда эффективнее – каждый должен заниматься своим делом. "Как у нас происходит? Сломался насос, глава позвонил коммунальщикам – и они заменили", – говорит он.

И при этом подчеркивает: если всенародно избранный глава поселения решит ничего не делать и вообще не реагировать на тот же сгоревший насос, то население с этим ничего не сможет поделать, так как процедура отстранения такого управленца крайне сложная и предполагает проведение референдума.

"То есть такой глава может ни черта не делать пять лет. А если глава назначен депутатами или, как в нашем случае, это специалист администрации, то, заяви он такое, завтра работать не будет", – говорит Пластеев.

Он полагает, что муниципальные выборы этого года покажут неизбежность перехода на одноуровневную систему. Особенно в свете кадрового голода: "Найти адекватного человека на пост главы на зарплату в 17-20 тысяч очень сложно".

Сейчас в Алтайском крае 632 главы сельсовета, из них в 2022 году будут переизбирать 153. Изменение 2. Полномочия другие, деньги те же

За местными властями закрепят 27 собственных полномочий, также им край сможет передать еще 28. Для сравнения: сейчас 44 вопроса местного значения, говорит Кривов, у поселений – 13 полномочий. Край и сейчас передает некоторые вопросы на местный уровень.

Главный вопрос здесь – финансирования. Для муниципалитетов он – краеугольный. А предлагаемая реформа никаких радикальных шагов для преодоления хронического дефицита средств на местах не предусматривает.

Кривов указывает: число вопросов, за которые муниципалитет, возможно, будет отвечать может вырасти, а деньги останутся теми же.

"Если бы местные полномочия подкреплялись финансово, то никакую реформу не пришлось бы затеивать. А предлагаемые изменения не решают этот главный вопрос, – говорит и Светлана Агаркова. – Если под те же полномочия останется та же финансовая составляющая, то какая разница, какой уровень власти не сможет с этим справиться?"

Ранее инициаторы изменений утверждали: переход на одноуровневую систему, то есть отказ от поселенческого уровня власти позволит сэкономить средства на содержании органов власти и пустить их на развитие территорий.

Однако Агаркова возражает: экономить особенно нечего, все уже давно и так максимально оптимизировали.

"На тех зарплатах, что получают сегодня главы, точно сильно не сэкономишь. За 2020 год средний размер зарплаты муниципального служащего в крае составил около 19 тысяч рублей. У глав – максимум 25-26 тысяч – там, где большая численность населения. Сколько это за год? Пусть даже 300 тысяч рублей. Что глобально можно решить на эти деньги в районе? Нам, например, выделили субсидию на капремонт внутримуниципальных дорог – 1,4 млн рублей. На эти деньги можно отремонтировать 200 кв. метров".

Однако Пластеев говорит: зарплаты глав – не единственные траты на содержание управленческо-хозяйственного аппарата в селе. "Скажем, есть глава – получает 17 тыс. рублей, и специалист на 0,75 ставки – еще 12 тыс. Вроде бы немного – 300-400 тыс. рублей в год. Но есть еще водитель, три кочегара, уборщица. Надо платить за интернет и телефон. Набегает на 1,5-2 млн. И часто это 60%, а то и 80% от бюджета поселения в целом", – объясняет глава округа.

То есть денег на исполнение других вопросов остается крайне мало. Разные уровни отвечают на свои вопросы, но при этом связаны финансовой зависимостью.

"И вот эта размытость в бюджетной сфере приводит к таким ситуациям, как с автобусами, – приводит пример Пластеев. – Нам край говорит: "Мы же вам автобусы дали". Но подождите: мы пять лет вели к тому, чтобы уничтожить наши муниципальные предприятия. Нам последние 10 лет говорили: "Отдайте все частникам". К тому и пришло, что у нас, например, сохранился единственный маршрут, и тот убыточный. А перевозчики говорят: "Зачем нам автобусы, если изначально понятно, что работать будем в убыток?"

Однако он уверен, что реформа как раз решит этот вопрос: "Когда мы выстроимся в единую вертикаль с краевыми, федеральными органами исполнительной власти, не будет такой размытости. Мы в одной лодке должны грести во все лопатки".

Но в идеале, говорят практически все спикеры, нужно менять налогово-бюджетную политику в пользу местного самоуправления.

Но пока этого в проекте не предусмотрено. И, например, Сергей Ванпилин на этом фоне опасается, что после преобразований даже содержание здания поселковой администрации, котельной будет под вопросом.

"Что, вообще, останется на месте? Сегодня у меня в селе находится и БТИ, и МФЦ, и земельные вопросы мы решаем. Их сохранят? Сегодня у меня в здании работают и почта, и АТС, и полиция, и аптека, и бытовое обслуживание. Мы содержим помещение, отапливаем, освещаем. А если не будет сельсовета, то кто будет содержать? Да никто. Развалится, как все коровники по стране. А с котельной что будет? А с тем же доступом к интернету?" – сокрушается глава.

Изменение 3. Губернатор сможет предлагать и увольнять глав

Согласно проекту закона, главу округа:

можно будет выбрать всенародно, депутаты могут назначить из своего состава, депутаты могут назначить по предложению губернатора, выбрав из двух кандидатур.

Что выбрать – будет решать муниципалитет.

При этом губернатор получит право и объявить выговор главе округа (читай – города или района), и отстранить его от должности. Получить выговор глава сможет, если будет плохо исполнять полномочия, переданные ему краем.

Губернатор сможет отправить главу в отставку, если тот:

не сделает ничего, чтобы после выговора исправить ситуацию, примет документ, противоречащий законодательству России, сделает что-то, что нарушит права и свободы граждан, будет нести угрозу единству и целостности страны, ее нацбезопасности, нецелевым образом использует межбюджетные трансферты или бюджетные кредиты.

"Когда депутаты выбирают главу из числа кандидатур, предлагаемых губернатором, – это уже не местное самоуправление", – считает Андрей Кривов.

Он также называет безобразием норму о том, что губернатор может отстранять главу за невыполнение переданных краевых полномочий. И приводит "горячий" пример с бродячими собаками.

Их отлов, содержание – вопрос краевого уровня, но передан на места. При этом всем ясно, что муниципалитеты даже к теми деньгами, которые им дает на это край, не в состоянии решить проблему. Но это – в случае проведения реформы – вполне могло бы стать основанием убрать неугодного главу.

А вот Александр Пластеев считает, что возможность отстранения главы округа губернатором вполне оправдана:

"Должна быть четкая вертикаль. Можно иметь любые политические взгляды, но они не должны превалировать над главной задачей – развития территории. Выполнять определенные показатели и задачи каждый глава должен. Не допустимо, чтобы губернатор говорил: "Нужно сделать вот это и вот это", – а глава отвечал: "Нет, я не буду, потому что оппонент "ЕР"". Как работать в этой упряжке? То же самое делает сейчас президент. Он тоже может отстранить губернатора, даже всенародно избранного. Ну, если человек не справляется!"

Всем ли подходит новая система

Глава Залесовского округа уверен: многие районы фактически уже работают в одноуровневой системе местной власти, потому что нередко решают на районном уровне даже "элементарные вопросы". Остается оформить положение вещей де-юре.

"Простой пример – в селе Захарово обвалился колодец, переговорили с главой: с нас вот это, с вас – вот это. Всё, решили. Сам бы глава никогда сам не решил этот вопрос", – приводит он пример.

Однако и он подчеркивает: переход на такую систему приемлем для районов с относительно небольшим числом поселений. Для таких гигантов, как Первомайский, Тальменский, Павловский районы, все не так очевидно. Администрации округа придется централизованно управлять десятками населенных пунктов, расположенных в том числе за десятки километров от райцентра.

Тот факт, что этим сильно обеспокоены, например, в Первомайском районе, подтвердила и депутат АКЗС Юлия Фролова, еще недавно возглавлявшая районный совет депутатов. На круглом столе, проведенном "Единой Россией" в Барнауле, она подчеркнула, что крупные районы изначально нельзя ставить в те же условия, что муниципалитеты поменьше.

Она обозначила главные вопросы и коллег, и жителей. Во-первых, это доступ к оказанию различных услуг. Тезис о том, что большую их часть можно получить через портал Госуслуг, ее совершенно не успокоил, потому что и не все услуги там оказываются, и далеко не на всей территории есть стабильный доступ к интернету. "Я 50 минут еду до Барнаула, у меня и то связь несколько раз обрывается", – сказал она.

Во-вторых, не ясно, как будут решаться мелкие, но каждодневные проблемы людей. В качестве примера она тоже привела вопрос с транспортным обеспечением. С некоторыми селами никакого автобусного сообщения нет в принципе. И кое-где глава села формирует группы жителей и отправляет их на служебном транспорте. Кто это будет делать, если главы больше не будет?

Есть и другие вопросы. Например, в Залесовском округе столкнулись с тем, что им теперь нужно как-то распорядиться земельными паями, которыми управляли сельсоветы. По Земельному кодексу, заниматься этим могут только поселенческие власти. Но в Залесовском округе таких паев не слишком много, и там надеются решить этот вопрос в правовом поле. В крупных районах, где ситуация с паями может быть иной, и проблем может возникнуть больше.

Также есть, например, муниципальный транспорт, который нужно будет перерегистрировать (речь идет о самых разных машинах). В том же Залесовском округе 67 единиц такой техники в разном состоянии. Ее нужно свозить в ГИБДД за 30 км, чтобы зарегистрировать. В более крупных районах ситуация опять же может оказаться значительно сложнее.

Есть и много другого имущества, скажем, коммунального. Но здесь, уверен Пластеев, нужно правильно планировать работу и постепенно идти к преобразованию: "Мы два года к этому подходили: передавали "Коммунальщику" скважины, котельные. Остались только здания администраций и ДК".

Краевые власти сейчас утверждают: никакого насаждения новой модели нет. На форму округа, которая с 2019 года уже предусмотрена в законодательстве, переходят исключительно добровольно по инициативе с мест, сказал вице-спикер краевого заксобрания Денис Голобородько на круглом столе.

Сейчас процесс преобразования начали в Суетском и Чарышском районах (четыре и девять сельсоветов соответственно), думают об этом в Змеиногорском (восемь сельсоветов), до 2025 года это необходимо будет сделать в Славгороде, который сейчас является городским округом и включает десятки сел на огромной территории.

Однако если федеральный законопроект примут, то на новую систему должны будут перейти все без исключения муниципалитеты до 2028 года.

Ключевым станет второе чтение документа в Госдуме. Пока дата, когда оно состоится, не известна.